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遼寧省個體私營經(jīng)濟發(fā)展和管理情況調(diào)查 第一部分　發(fā)展和監(jiān)管工作概況 　　一、個體私營經(jīng)濟發(fā)展概況　　到2000年末，全省個私經(jīng)濟發(fā)展到152。6萬戶，從業(yè)人員為404。3萬人，注冊資金為810。5億元(其中私營企業(yè)為7。4萬戶，從業(yè)人數(shù)為124。9萬人，注冊資金為496。8億元)；個私經(jīng)濟累計實現(xiàn)稅收300億元，安置下崗職工160萬人；私營企業(yè)注冊資金億元以上的34戶，有限責(zé)任公司3。6萬戶，創(chuàng)馳名商標2件。2000年個私經(jīng)濟創(chuàng)產(chǎn)值1165億元，實現(xiàn)營業(yè)收入、社會消費品零售額分別為2623億元、1423億元，實現(xiàn)增加值1053。5億元，納稅49。8億元，出口創(chuàng)匯2億美元。“九五”期間個私經(jīng)濟實現(xiàn)產(chǎn)值、營業(yè)收入、社會消費品零售額較“八五”分別增長416。3％、368％、302。7％。較好地完成了省政府1997年提出的從業(yè)人數(shù)和增加值年均遞增15％的發(fā)展目標。涌現(xiàn)出了大連實德集團、沈陽和光集團、大連華豐集團、遼寧盼盼集團、沈陽遠大集團等年銷售總額超過10億元，有的達30億元以上的大型私營企業(yè)。個私經(jīng)濟已成為我省重要的經(jīng)濟增長點，是我省經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的重要支撐，其在解決我省“人往哪里去，錢從哪里來”兩大難點問題上，發(fā)揮了極其重要的作用。　　個私經(jīng)濟所以能夠較快發(fā)展，一是省委、省人大、省政府不斷加大扶持和引導(dǎo)力度，針對遼寧實際確定了“政策扶持、拓寬領(lǐng)域、調(diào)整結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展”的指導(dǎo)思想和目標、重點，出臺了一系列促進個私經(jīng)濟發(fā)展的政策法規(guī)，創(chuàng)造了一個相對有利的環(huán)境。二是地方各級黨委和政府結(jié)合本地實際，貫徹落實省里部署，不斷加大工作力度，出臺具體的實施意見，解決實際問題。三是各級工商部門充分行使市場準入和行為監(jiān)管職能，加大扶持力度，出臺具體的實施意見，解決實際問題。三是各級工商部門充分行使市場準入和行為監(jiān)管職能，加大持持力度，采了層層簽訂發(fā)展目標責(zé)任狀、減免規(guī)費、降低“門檻”、培育市場載體、引導(dǎo)實施名牌戰(zhàn)略、加大對個私經(jīng)濟合法權(quán)益保護、指導(dǎo)“兩協(xié)”(個體協(xié)會、私企協(xié)會)積極服務(wù)充分發(fā)揮橋梁紐帶作用等措施，促進了個私經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來共減免登記注冊費、管理費近2000萬元，年均查處侵犯個私經(jīng)濟合法權(quán)益案件千件以上，罰沒款百萬元以上。　　近年來，我省個私經(jīng)濟有了長足發(fā)展，但同我省結(jié)構(gòu)性調(diào)整的要求，與浙江等個私經(jīng)濟發(fā)展較快的省份相比尚存在相當?shù)牟罹嗪筒蛔悖骸　?、總量低，規(guī)模化程度不高。我省個私經(jīng)濟總量在全國已經(jīng)退居到第7位。私營企業(yè)戶均注冊資本低于全國平均水平。一、二產(chǎn)業(yè)尤其缺乏規(guī)模大、實力強、增長點突出、對地區(qū)經(jīng)濟拉動大的私營企業(yè)。　　2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我省個私經(jīng)濟八成以上屬于三產(chǎn)，且多從事批零貿(mào)易、餐飲、理發(fā)及美容、日用品修理、娛樂等業(yè)務(wù)，新興產(chǎn)業(yè)比重不大。一、二產(chǎn)業(yè)總共不到兩成，低于浙江、江蘇、山東等省份，其中第二產(chǎn)業(yè)低于浙江省16。2個百分點。　　3、名牌產(chǎn)品少，科技含量不高。我省個私經(jīng)濟注冊商標1。5萬件，省級著名商標63件，馳名商標僅有2件，商標總量和名牌商標均明顯低于浙江。科技型企業(yè)“貼邊就算”也只有5000戶，所占比重僅為0。3％，且多數(shù)處于起步階段，名、優(yōu)、新、特產(chǎn)品匱乏，多數(shù)發(fā)展?jié)摿Σ皇呛艽蟆！　?、外向型和企業(yè)組織化程度比較低。有自營出口權(quán)的不足100戶，2000年出口創(chuàng)匯額2億美元。個私經(jīng)濟中私營企業(yè)所占比重僅為4。9％，低于全國平均水平。有限責(zé)任公司所占私營企業(yè)比重僅為48％。　　5、區(qū)域發(fā)展不平衡。沈陽和大連地區(qū)人口占全省人口數(shù)29。5％，但個私經(jīng)濟卻占據(jù)了大半江山，主要指標均在60％以上。浙江省11個省轄市個私經(jīng)濟產(chǎn)值均超過100億元，而我省個私經(jīng)濟僅有沈陽、大連地區(qū)的總產(chǎn)值在100億元以上。此外，鄉(xiāng)村個私經(jīng)濟主要經(jīng)濟指標所占比重偏低，比浙江省低20個百分點以上。　　6、經(jīng)管管理水平不高。個私經(jīng)濟從業(yè)人員大專以上學(xué)歷的不足2。3％。相當數(shù)量的個體工商戶、私營企業(yè)從業(yè)人員文化水平和素質(zhì)低，與市場環(huán)境不適應(yīng)。許多私營企業(yè)目光短淺，存在著小富即安的小生產(chǎn)意識，缺乏風(fēng)險制機制，難以資本經(jīng)營。　　第二部分　存在的問題　　個私經(jīng)濟發(fā)展工作和監(jiān)管工作相輔相成，是一個統(tǒng)一的整體。監(jiān)管是手段，促進發(fā)展是目的；發(fā)展以監(jiān)管作保障，并對監(jiān)管工作的手段、水平、形式等不斷提出新的要求。因此，當前存在的很多問題，即是發(fā)展中的問題，又是監(jiān)管中的問題；即是個私經(jīng)濟本身的問題，又是大環(huán)境的問題。各種問題相互交融，互為因果，不可分割，應(yīng)綜合加以分析。　　我省國有經(jīng)濟比重相對較大，市場化程度相對較低，在制約個私經(jīng)濟發(fā)展和監(jiān)管工作的諸多因素中，有著一定的特殊性。但是，最關(guān)鍵的也是當前亟需解決的仍是普遍性的問題，如政策法律問題、體制障礙問題、職能行使問題等。 　　一、立法嚴重滯后　　1、法律準據(jù)性不強。當前，我國市場主體法律法規(guī)眾多，既有以責(zé)任形式為基礎(chǔ)的立法，又有以所有制形式和地域為基礎(chǔ)的立法，還有以投資人身份為基礎(chǔ)的立法，也有以公益性質(zhì)為基礎(chǔ)的立法。由于市場主體法律制度不統(tǒng)一，造成對市場主體的登記事項、登記程序、登記管轄、審查內(nèi)容、處罰標準、證照管理等不統(tǒng)一，致使法律失去應(yīng)有的準據(jù)性。而且，法律的過多和粗線條，往往導(dǎo)致“無法”可依。以《個人獨資企業(yè)法》與《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)之間的沖突為例，2000年我省適用《個人獨資企業(yè)法》登記的獨資企業(yè)不足5千戶，一些地區(qū)僅有幾戶。造成《個人獨資企業(yè)法》實施狀況不良的原因，主要是該法與《條例》有關(guān)市場準入方面的規(guī)定發(fā)生嚴重沖突。主要表現(xiàn)在：投資主體相同、資金來源相同、注冊資金相同、責(zé)任形式相同、登記機關(guān)相同。等等。法與法的“兼容性”直接導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性。　　2、法律關(guān)系不順。現(xiàn)行市場主體準入登記管理體制中，登記事權(quán)主要由三個層次的機構(gòu)負責(zé)：一是就政府職能部門而言，有工商行政部門，有民政部門，有衛(wèi)生部門。二是就全國工商行政管理機關(guān)而言，有國家、省、市、縣(區(qū))四級登記管理體制，部分工商所經(jīng)授權(quán)也在開展登記工作。三是就某一工商行政管理機關(guān)內(nèi)部而言，有企業(yè)登記機構(gòu)，又有外資企業(yè)登記機構(gòu)，還有個體私營企業(yè)登記注冊機構(gòu)，有的市場管理機構(gòu)也在行使部分登記職能。登記事權(quán)過于分散，不僅造成部門、機構(gòu)之間職能交叉嚴重，產(chǎn)生磨擦和矛盾，更重要的是法律關(guān)系不順，市場主體的性質(zhì)不明確、資格不統(tǒng)一。如民辦非企業(yè)單位業(yè)務(wù)對應(yīng)的教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育、勞動、民政、社會中介、司法服務(wù)等，多數(shù)從事營利活動，但未能納入工商登記管理。再如，盡管國家工商局明確了從事營利性經(jīng)營活動的個體醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)納入工商登記管理，但鑒于《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》沒有賦予工商行政管理職能，因此多數(shù)地區(qū)未開展這項工作。 　　3、法律地位不平等。在當前法制環(huán)境下，個私經(jīng)濟不能享受無差別待遇。如根據(jù)《公司法》，國家授權(quán)投資的機構(gòu)或國家授權(quán)的部門可以單獨投資設(shè)立有限責(zé)任公司；根據(jù)《外商獨資企業(yè)法》，外國人或外國企業(yè)可以單獨投資設(shè)立有限責(zé)任公司；而私營企業(yè)有限責(zé)任公司則必須由2—50個股東共同出資。再如外資企業(yè)的注冊資本可以分期注入，而自然人投資設(shè)立的有限責(zé)任公司則必須在開業(yè)前一次到位。若加上外資企業(yè)所享受的稅收優(yōu)惠、進出口權(quán)照顧等因素，個體私營經(jīng)濟無疑于“二等公民”。這就形成一種怪現(xiàn)象：在其他國家，外資企業(yè)主張國民待遇；而在我國，國民希望得到外資企業(yè)待遇。這種狀況直接影響了市場主體之間的公平競爭，不利于我國經(jīng)濟的健康發(fā)展和加入WTO后迎接世界經(jīng)濟競爭的挑戰(zhàn)。　　二、部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)壁壘等體制障礙尚未消除。　　諸多阻礙個私經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定不是法定的，而是部門和地區(qū)制定的，由于條塊之間、部門之間的不協(xié)調(diào)，關(guān)系沒有完全理順，政出多門、各自為政現(xiàn)象屢見不鮮。這是造成當前前置審批過多過濫、稅外收費過重、行業(yè)壟斷等突出問題的根源。這種狀況不但嚴重制約了個私經(jīng)濟發(fā)展，更不利于推進我國法治進程。 　　體制障礙直接導(dǎo)致政策貫徹落實不到位。我省近年出臺了一些促進個私經(jīng)濟發(fā)展的政策，但在政策措施落實過程中，一些部門由于利益趨動，對有關(guān)規(guī)定選擇性地執(zhí)行，對本部門有利的，變本加厲地執(zhí)行，甚至不惜壓任務(wù)，下指標；對本部門不利的，則有種種理由搪塞，就算“翻箱搗柜”也要找出依據(jù)。致使一些長期困擾個私經(jīng)濟發(fā)展的問題沒有從根本上解決。如稅外收費過重問題，據(jù)了解，當前一個從事餐飲業(yè)的小型個體工商戶，辦理開業(yè)過程中需向消防、環(huán)保、衛(wèi)生防疫、治安、工商以及房產(chǎn)等部門交各種費用幾千元，有些行業(yè)的私營企業(yè)所交費用高達萬余元。再如，經(jīng)濟鑒證類行業(yè)的脫鉤改制工作雖已基本結(jié)束，但審計、財政、稅務(wù)、物價、房產(chǎn)、土地、鄉(xiāng)企、國有資產(chǎn)等主管部門或執(zhí)法機關(guān)，直接或間接介入經(jīng)濟鑒證業(yè)務(wù)，造成經(jīng)濟鑒證活動各自為政，市場混亂。某評估事務(wù)所負責(zé)人講到：“按照國家法律、法規(guī)，我們已取得從事房產(chǎn)與地產(chǎn)評估資格。但實際上我們出具的鑒證報告未必好使，因為他們有自己的評估所”。 　　第三部分　對策和建議　　一、加強法制建設(shè)，建立公平競爭的發(fā)展環(huán)境　　1、統(tǒng)一市場主體法律法規(guī)。積極配合國家立法工作，對現(xiàn)有市場主體法律法規(guī)該改的及時修改，該廢的及時廢止，該并的及時合并，盡早扭轉(zhuǎn)當前主體規(guī)范“百花齊放”的局面。逐步建立起準則統(tǒng)一、登記機關(guān)統(tǒng)一、有關(guān)部門的權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一、市場主體的權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的比較完善的市場主體法律制度。　　2、摒棄對個體私營經(jīng)濟的歧視性認識和做法。通過立法，放寬投資和市場準入限制，在企業(yè)開辦、土地使用、信貸稅收、上市融資、科技扶持、進出口等方面，對各種所有制經(jīng)濟實行同等待遇，為各類企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境。此外，要把發(fā)展個私經(jīng)濟納入國民經(jīng)濟的整體規(guī)劃。　　3、改革現(xiàn)行市場主體登管體制，集中登記事權(quán)。目前可分三個層次進行：一是就整個政府職能部門而言，通過立法統(tǒng)一由工商部門行使登記管理職權(quán)。二是就一個地區(qū)而言，由市局統(tǒng)一行使登記注冊權(quán)，取消區(qū)分局的登記注冊權(quán)，并將監(jiān)管職能向區(qū)分局和工商所下放。三是就工商局內(nèi)設(shè)機構(gòu)而言，有條件的地區(qū)實行內(nèi)外資、個體私營經(jīng)濟統(tǒng)一由一個機構(gòu)登記注冊。將有限的力量向監(jiān)管部門傾斜，將更多的資源充實到基層工作，逐步建立“小局大所”的市場監(jiān)管體制。　　二、建立健全監(jiān)督機制，確保政策法律落實到位。　　排除體制性障礙是一項長期工程，需要不斷深化政治體制改革。當務(wù)之急是建立健全監(jiān)督機制，強化服務(wù)，解決當前突出問題。　　1、建立個體私營經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)體系。個私經(jīng)濟具有多行業(yè)、多層次、多主體的特點，管理部門多，行業(yè)性質(zhì)差異大，對政策要求各不相同，組織協(xié)調(diào)難度大。因此，應(yīng)加強對個體私營經(jīng)濟的統(tǒng)籌規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務(wù)。目前，個私經(jīng)濟在很大程充上處于’自然發(fā)展”狀態(tài)，組織領(lǐng)導(dǎo)體系很不完善，普遍存在著“都管都不管，誰都管不好”的現(xiàn)象。建議國務(wù)院及以下政府設(shè)立個私經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府一名主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，有關(guān)部門為成員，統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)動作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在一職能部門，負責(zé)政策研究、綜合協(xié)調(diào)、目標制定、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息發(fā)布、工作指導(dǎo)、政策落實、維權(quán)服務(wù)和監(jiān)督檢查等工作。這既能加強對個私經(jīng)濟發(fā)展工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加強對執(zhí)法工作的監(jiān)督，還有助于工商部門實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。 　　2、解決前置審批過多、過濫和行業(yè)壟斷的問題。建議國務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門對涉及本部門的前置審批項目和限制性行業(yè)進行清理，對依法予以保留的審批項目及限制行業(yè)經(jīng)國務(wù)院認可后匯編成冊。此后，對《匯編》以外的行業(yè)不再限制，其他規(guī)定不再作為工商登記的前置審批依據(jù)(由于立法等原因需要變動的，由國務(wù)院另行通知)。　　3、解決稅外收費過重問題。建議國務(wù)院責(zé)成物價部門對個體工商戶、私營企業(yè)的收費項目、標準進行徹底清理，對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定以外的行政性收費項目一律取消，對保留的行政性收費項目予以公布，同時公布舉報電話。此后，禁止收取公布項目以外的任何其他行政性費用(變動時另行公布)，嚴禁搞培訓(xùn)收費、搭車收費和轉(zhuǎn)嫁收費。　　4、解決私營企業(yè)融資難問題。一方面要抓緊建立健全全國性的個私經(jīng)濟貸款信用擔保體系；另一方面，幫助私營企業(yè)拓寬融資渠道，對具有一定規(guī)模和實力的私營企業(yè)，扶持其上市融資。鼓勵個私經(jīng)濟加強國際經(jīng)濟合作，舉辦中外合資、合作企業(yè)。　　三、建立統(tǒng)一、高效的監(jiān)管機構(gòu)　　1、完善監(jiān)管手段。加快信息化建設(shè)步伐，提高行政執(zhí)法和市場監(jiān)管水平。要在統(tǒng)一標準的前提下，逐步實現(xiàn)國家、省、市和縣(區(qū))聯(lián)網(wǎng)，利用現(xiàn)代化設(shè)施逐步建立“經(jīng)濟戶口”制度。改革集中年檢驗照制度，推行企業(yè)、個體工商戶到期主協(xié)接受年檢驗照制度。 　　2、轉(zhuǎn)移監(jiān)管重點。要強化對市場主體資格的監(jiān)督管理，把工作重點轉(zhuǎn)移到監(jiān)管投資主體資格、注冊資金、法定代表人等事項上來。　　3、充實監(jiān)管力量。加強干部培訓(xùn)、調(diào)查研究工作，促使其不斷提高自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，逐步建立一支專業(yè)化的，與登記和發(fā)展職能分離的執(zhí)法隊伍。　　4、規(guī)范監(jiān)管行為。適應(yīng)我國法制建設(shè)和WTO規(guī)則要求，堅持依法行政，增強執(zhí)法工作透明度，除非常情況，盡量避免以政策、文件作為執(zhí)法依據(jù)，尤其不能下達與現(xiàn)行法律不符以及與執(zhí)法機關(guān)依法做出的具體行政行為相矛盾的命令，以維護法律的嚴肅性、連續(xù)性和政府機關(guān)的權(quán)威性。 。