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從宏觀經濟角度探討理財能力的提高 黨的十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設的重要任務，包括不斷提高駕御社會主義市場經濟的能力，發展社會主義民主政治的能力，建設社會主義先進文化的能力，構建社會主義和諧社會的能力，應對國際局勢和處理國際事務的能力。為落實四中全會精神，財政系統實際工作者和理論工作者正在進行如何提高理財能力的研討，筆者試從宏觀經濟和中長期發展的角度談一些粗淺體會。 增強用間接手段調節全社會投資的能力 改革開放以來，全社會固定資產投資資金來源越來越寬，其中，國家預算內資金的絕對量雖然明顯增加。但在全部投資來源中所占比重大幅度下降，由1981年的28。1%下降為2003年的4。6%。而國內貸款、自籌資金和其他資金的規模增加更為迅猛，占全部投資來源的比重隨之顯著上升。1981—2003年，國內貸款比重由12。7%上升到20。5%，利用外資比重由3。8%上升到4。4%，自籌和其他資金比重由55。4%上升到70。5%。 在投資主體日益市場化、投資來源多渠道的格局下，國家預算內資金所占比重的下降是必然趨勢。1998年以來預算內資金包括了每年增發的建設國債，預算內資金在投資來源中的比重有所上升；隨著建設國債減少發行規模，這一比重仍會逐步回落。那么，政府對全社會投資的調節手段是否會被削弱?應該說不會。從經濟增長趨勢看，我國經濟已經進入新一輪較快增長期，全社會投資來源規模將不斷擴大，即使停發建設國債，國家可支配財力仍然會水漲船高。 更重要的是，政府實現對全會投資的調節，應當著眼于投融資領域的市場化趨勢，來考慮進一步轉換宏觀調節機制。目前，多主體、多渠道的市場化投融資活動日趨活躍，財政以外的投資來源越來越廣，比重越來越大，宏觀調節的微觀基礎發生很大變化，可以實施間接調節的對象范圍日益廣闊。這種趨勢還將進一步發展，不僅要求政府調節全社會投資的手段應當相應地多樣化，而且，信貸、利率、財政貼息和稅收等間接調節手段起作用的條件也在逐步改善。這些間接調節手段，比預算內投資的調節作用更靈活、更有效。尤其是財政貼息，對于引導銀行貸款方向進而調節投資的杠桿作用更為明顯。因為，在投資來源中約占70%的自籌和其他資金，實際上很大一部分也來自銀行貸款。 現實的投資格局表明，寄希望用財政投資來調節全社會投資，既不符合市場化改革的大趨勢，也越來越不可能得心應手。因此，政府對投資領域的調節不能再依賴財政性投資，或直接掌握過多的基本建設投資項目，而應當更多地借鑒市場經濟的辦法，主要依靠多樣化的間接手段。 增強財政的均等化公共服務能力 公共財政的主要功能是彌補市場缺陷，防范和化解公共危機，而不是直接參與市場配置資源的過程。按照完善公共財政體制的要求，政府應當保證公共產品和公共服務領域的財政支出，提供充分的、可靠的社會公共產品和服務，改進公共管理職能。根據“五個統籌”的要求，增強均等化公共服務能力可從常規性和應急性兩個方面考慮： 1。增強常規性公共服務能力 在統籌城鄉發展方面，應當按以工帶農、以城帶鄉的要求理順財稅體制和收支結構，為促進農民進城和轉向非農產業做好財力和相關的制度準備。許多城市的財政部門擔心，擴大農民進城機會、消除城鄉分割的種種體制壁壘，會增大城市的財政負擔而難以為繼。確實也有一些城市在放松戶籍限制時因不堪重負而被迫停頓。這種困局恰好說明，現有的財政體系還很；不適應新的形勢，應當跳出“增加負擔”的被動看法，積極地加快公共財政建設和調整支出結構，逐步形成穩定的制度保障，提高城市財政適應農民進城趨勢的能力。 在統籌區域發展方面，公共財政應當著重改善不同地區發展的基礎設施和公共服務條件，提高欠發達地區的自我發展能力和人民福利水平，縮小不同地區之間的社會發展差距。目前我國財政轉移支付制度很不完善，中央財政對欠發達地區的轉移支付力度還不夠，一般性轉移支付占比較小，專項轉移支付占比較大，不利于體現地區間公共服務均等化的原則，致使區域政策在消弭市場缺陷方面的效果還不理想。因此，需要進一步完善財政轉移支付制度和相關的財稅政策，使之在促進區域協調發展方面發揮更好的作用。 在統籌經濟與社會協調發展方面，財政需要研究的主要問題，一是適應社會流動和社會分層趨勢，改變公共資源配置的嚴重不公平狀況，主要是改變公共衛生資源和公共教育資源過分向城市和高等教育傾斜的狀況。二是正確處理收入分配問題。初次分配進一步打破“體制內”的平均主義。克服體制不合理造成的灰色收入現象和調節不合理的收入差距。在再分配領域，由于我國相關稅收和社會保障等再分配調節手段還不健全，對收入差距擴大勢頭難以進行有效調節。需要堅持“保護合法收入、打擊非法收入、調節過高收入”的原則，此外還應再加上“救助貧困群體”，探討怎樣使再分配手段既可有效調節過高收入、又不挫傷投資積極性。三是建立適應我國現階段經濟發展水平、適應城市和農村的不同特點和需求社會保障體系。總體上應當堅持“廣覆蓋、低水平”的原則，但在具體制度設計上應保證資金供應的可持續性。 在統籌人與自然和諧發展方面，要研究運用財稅手段促進經濟增長方式轉變，提高資源使用效率，建立節約型社會。我國已明確提出，把保護環境、節約資源作為基本國策，完善可持續發展的法律法規，實施有利于低投入、高產出、少排污、可循壞的相應政策，遏制生態環境不斷惡化的趨勢，在全社會提倡綠色生產生活和投資消費方式。財政稅收政策需要適應上述要求進行必要調整，做出應有貢獻。例如，可以考慮加強稅收手段的扶優限劣作用，對能耗高、污染大的行業和產品課以重稅，運用零稅率甚或財政貼息的方式鼓勵發展低能耗、無污染的行業和產品。又如，可以考慮完善資源稅制度，運用稅收手段建立有利于資源節約與合理開發的約束機制和補償機制，引導資源型地區和城市適度合理開發資源，及早謀劃接續性產業的發展，并預先積累起必要的財力，以利于在資源枯竭時比較順利地實現經濟轉型。 在統籌國內發展和對外開放方面，應當在符合國際慣例的前提下，運用財稅政策支持國內產業和企業增強國際競爭力。貫徹國民待遇和公平競爭等原則，需要在進出口、引進外商投資等領域對現行稅收優惠政策進行調整，堅定不移地推進內外資企業所得稅合一等稅制改革，實現公平稅負。此外，我國正在積極開展國際雙邊和多邊區域經濟合作，在同東盟建立自由貿易區等方面，已取得不同程度的進展。這也對現行財政稅收體系提出新的要求。隨著經濟領域的區域性開放與合作程度不斷加深，旅游、貿易和投資領域的便利化、自由化將是其中的重要內容，有些優惠政策可能作為例外而不受世貿組織規則約束，這為現行財政稅收體系和相關稅收優惠政策留下一定調整余地。財政稅收政策的適當調整需要從兩方面考慮，既要有利于加強區域經濟合作，又要有利于增強國內產業競爭力。 2。增強應急性公共服務能力，健全財政應急手段 主要包括財政預備費、減免稅費、轉移支付等。其中，只有財政預備費已列入當年預算，一般占本級財政收入的1-5%，專門用于處理重大意外沖擊，因而具有穩定性(動用其他手段都需相應調整預算)。近年來財政收入增長很快，在GDP中的比重明顯回升，隨著財政實力不斷增強，政府運用財政預備費的余地隨之擴大。因此，近期應當盡快完善財政預備費的功能，穩定提取比例，擴大資金來源，防止隨意挪用，形成可滾動使用的機制。 為應對突發事件，還可以組合使用其他應急手段(如發行內債、政府征用社會資產或動用自身資產、向中央銀行或國際金融機構借款、動用外匯儲備等)。今后應當重視發揮短期國債的作用，發行短期國債是彌補當年赤字的常規手段，其應對突發事件相對靈活，比長期國債帶來的后遺癥要小。同時，發行短期國債有利于擴大債券市場規模，也有利于擴大中央銀行進行公開市場操作的回旋余地，促進財政政策和貨幣政策的相互協調。目前債券市場規模偏小，中央銀行進行公開市場回購操作的余地有限，也難以形成市場化的基礎利率，影響了財政政策和貨幣政策的靈活性和協調性。 按公共財政要求優化支出結構 經過20多年的市場化改革，我國計劃經濟時期形成的“建設財政”發生了重大變化，公共財政體制框架初步建立。1980-2003年，國家財政支出中經濟建設費的比重由58。22%的絕對優勢下降到30。06%，降低28個百分點以上，下降幅度很大。社會文教費比重由16。2%上升到26。24%，提高約10個百分點，與經濟建設費的差距明顯縮小。財政支出結構的這種變化，反映了財政的經濟建設職能相對減弱，社會公共管理職能逐步增強。 但是，目前國家財政的經濟建設職能仍然偏重，財政支出結構還保留著計劃經濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現在用于社會保障、調節地區差距和收入分配差距，以及發展公益事業的支出不足；越位主要表現在對企業的資金投入、各種補貼過多，以及行政性支出范圍過寬。一是國家財政支出中的經濟建設費占比仍然高于其余各類支出。按功能分類統計，國家財政支出包括經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出5類。2003年這5類支出中，經濟建設費比重達30。06%，仍然是最高的。二是經濟建設費的投向不夠合理。基本建設支出比重高，2003年占經濟建設費的46。27%，占預算總支出的13。91%；支援農業生產支出和農業事業費的比重低，2003年占經濟建設費的15。31%，占預算總支出的4。6%，明顯低于1990年7。19%的比重。還有約占30%的經濟建設費沒有明確列出，而這些不公開的經濟建設支出是否都應由財政負擔，其投向是否合理，仍是值得研究的問題。三是行政管理費增長過快，社會福利支出比重過低。1980~2003年，行政管理費由75。53億元增加到4691。26億元，增長62。1倍(未剔除價格變動因素)，是各類支出中上升最快的。撫恤和社會福利救濟費占財政支出的比重，僅由1990年的1。78%上升到2003年的2。02%(不是社會保障支出的全口徑，因為不在預算中)。這表明政府自身開支尤其是一般行政支出增長過快，而用于社會福利的支出不足。 按公共財政的要求進一步優化財政支出結構，應考慮如下幾個方面：一是保證公共服務領域的財政支出，主要是社會保障、基礎教育、基礎科研、公共衛生、國防和外交等方面的政府開支，相關的支出比重應當繼續提高。二是結合行政管理體制改革，控制行政管理費上升過快的勢頭，使之保持在較低水平。三是進一步減少基本建設、企業挖潛改造和流動資金等方面的財政支出，更多地通過股票、債券和貸款等市場化的融資方式，滿足投資主體的資金需求。四是認真清理不透明的經濟建設費，凡是可以由企業自主投資的一般經濟建設支出項目，都應當削減，重點壓縮隨意性大的支出項目。只保留必須由政府承擔的公共投資支出，例如全國性的、社會公益性的以及自然壟斷性的基礎設施投資等。 增強通過政府消費改善公共服務的能力 政府履行公共職能，應當由主要依靠政府投資支出轉向政府消費支出，這也是合理調整投資與消費關系的一項重要內容，或者說是一個重要“抓手”。 適度的政府投資和消費，是政府履行公共管理職能、維護社會經濟正常運轉的必要條件，也是擴大內需、調節景氣周期的重要手段。世界各國尤其是發達市場經濟國家，通常主要依靠政府消費支出履行政府的公共管理職能，而政府投資支出則是相當次要的。從政府消費率(政府最終消費支出占GDP的比重)看，20世紀90年代美國平均為16%，西歐和加拿大一般為20%左右，北歐福利國家通常更高，一些發展中國家的政府消費率也相當高，例如南非在19%左右，以色列接近30%，沙特阿拉伯平均為30%。從政府投資率(政府投資支出占GDP的比重)看，1996年，韓國為5。5%，美國為1。7%，德國為2。2%，意大利為1。3%，英國為0。8%。 目前我國的政府投資，主要集中在基礎設施、公用事業、部分重大基礎工業項目、區域開發、生態保護、國土整治、國防、航天和高新技術開發等領域。20世紀90年代以來，我國的政府投資率逐年上升，由1992年的2。3%上升到1998年的3。4%和2001年的3。8%(發行建設國債是一個重要原因)。政府投資率的高低取決于不同國家的歷史條件、經濟體制和經濟發展道路。在我國目前所處的經濟發展和體制轉軌階段，政府投資占GDP的比重高于發達國家，應當說是難以避免的。但從發展趨勢看，考慮到財政政策取向已經由積極轉為穩健、建設國債將逐步停止發行，今后政府投資率會相應有所回落。在政府投資率為既定的前提下，關鍵在于政府投資的方向是否合理，如果政府投資集中在公共產品和公共服務領域，這樣就有利于帶動而不是排斥非政府投資的增長，也表明政府合理地行使了經濟職能。 我國的政府消費，是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出，包括國防、社會保障、教科文衛，以及向住戶以免費或低價提供的物品和服務等方面的開支。我國20世紀90年代政府消費率平均僅為12%左右，不僅明顯低于發達國家，也低于與我國經濟發展水平類似的國家和地區。國外學者對118個國家1960—1985年數據的一項研究表明，這些國家的政府消費率平均為23%，其中亞洲為25%。在我國全面建設小康社會的經濟發展新階段，如果政府消費率持續偏低，將難以滿足社會對政府公共服務越來越大的需求。 今后，政府所承擔的一般經濟建設職能應當進一步向公共服務職能轉換。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，一方面，除保留必要的公共投資外，盡可能削減政府投資所擔負的一般經濟建設職能。另一方面，公共服務職能應當主要由政府最終消費來體現，由政府投資所實施的部分也要盡量減少。為滿足經濟和社會發展對公共服務不斷增長的需求，政府消費支出有必要隨GDP增長而相應增加，但政府最終消費占GDP的比重不宜過快上升，應當保持大體穩定，以免影響居民消費率的提高。 。
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政府所承擔的一般經濟建設職能應當進一步向公共服務職能轉換。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，一方面，除保留必要的公共投資外，盡可能削減政府投資所擔負的一般經濟建設職能。另一方面，公共服務職能應當主要由政府最終消費來體現，由政府投資所實施的部分也要盡量減少。為滿足經濟和社會發展對公共服務不斷增長的需求，政府消費支出有必要隨GDP增長而相應增加，但政府最終消費占GDP的比重不宜過快上升，應當保持大體穩定，以免影響居民消費率的提高。
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從宏觀經濟角度探討理財能力的提高 黨的十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設的重要任務，包括不斷提高駕御社會主義市場經濟的能力，發展社會主義民主政治的能力，建設社會主義先進文化的能力，構建社會主義和諧社會的能力，應對國際局勢和處理國際事務的能力。為落實四中全會精神，財政系統實際工作者和理論工作者正在進行如何提高理財能力的研討，筆者試從宏觀經濟和中長期發展的角度談一些粗淺體會。 增強用間接手段調節全社會投資的能力 改革開放以來，全社會固定資產投資資金來源越來越寬，其中，國家預算內資金的絕對量雖然明顯增加。但在全部投資來源中所占比重大幅度下降，由1981年的28。1%下降為2003年的4。6%。而國內貸款、自籌資金和其他資金的規模增加更為迅猛，占全部投資來源的比重隨之顯著上升。1981—2003年，國內貸款比重由12。7%上升到20。5%，利用外資比重由3。8%上升到4。4%，自籌和其他資金比重由55。4%上升到70。5%。 在投資主體日益市場化、投資來源多渠道的格局下，國家預算內資金所占比重的下降是必然趨勢。1998年以來預算內資金包括了每年增發的建設國債，預算內資金在投資來源中的比重有所上升；隨著建設國債減少發行規模，這一比重仍會逐步回落。那么，政府對全社會投資的調節手段是否會被削弱?應該說不會。從經濟增長趨勢看，我國經濟已經進入新一輪較快增長期，全社會投資來源規模將不斷擴大，即使停發建設國債，國家可支配財力仍然會水漲船高。 更重要的是，政府實現對全會投資的調節，應當著眼于投融資領域的市場化趨勢，來考慮進一步轉換宏觀調節機制。目前，多主體、多渠道的市場化投融資活動日趨活躍，財政以外的投資來源越來越廣，比重越來越大，宏觀調節的微觀基礎發生很大變化，可以實施間接調節的對象范圍日益廣闊。這種趨勢還將進一步發展，不僅要求政府調節全社會投資的手段應當相應地多樣化，而且，信貸、利率、財政貼息和稅收等間接調節手段起作用的條件也在逐步改善。這些間接調節手段，比預算內投資的調節作用更靈活、更有效。尤其是財政貼息，對于引導銀行貸款方向進而調節投資的杠桿作用更為明顯。因為，在投資來源中約占70%的自籌和其他資金，實際上很大一部分也來自銀行貸款。 現實的投資格局表明，寄希望用財政投資來調節全社會投資，既不符合市場化改革的大趨勢，也越來越不可能得心應手。因此，政府對投資領域的調節不能再依賴財政性投資，或直接掌握過多的基本建設投資項目，而應當更多地借鑒市場經濟的辦法，主要依靠多樣化的間接手段。 增強財政的均等化公共服務能力 公共財政的主要功能是彌補市場缺陷，防范和化解公共危機，而不是直接參與市場配置資源的過程。按照完善公共財政體制的要求，政府應當保證公共產品和公共服務領域的財政支出，提供充分的、可靠的社會公共產品和服務，改進公共管理職能。根據“五個統籌”的要求，增強均等化公共服務能力可從常規性和應急性兩個方面考慮： 1。增強常規性公共服務能力 在統籌城鄉發展方面，應當按以工帶農、以城帶鄉的要求理順財稅體制和收支結構，為促進農民進城和轉向非農產業做好財力和相關的制度準備。許多城市的財政部門擔心，擴大農民進城機會、消除城鄉分割的種種體制壁壘，會增大城市的財政負擔而難以為繼。確實也有一些城市在放松戶籍限制時因不堪重負而被迫停頓。這種困局恰好說明，現有的財政體系還很；不適應新的形勢，應當跳出“增加負擔”的被動看法，積極地加快公共財政建設和調整支出結構，逐步形成穩定的制度保障，提高城市財政適應農民進城趨勢的能力。 在統籌區域發展方面，公共財政應當著重改善不同地區發展的基礎設施和公共服務條件，提高欠發達地區的自我發展能力和人民福利水平，縮小不同地區之間的社會發展差距。目前我國財政轉移支付制度很不完善，中央財政對欠發達地區的轉移支付力度還不夠，一般性轉移支付占比較小，專項轉移支付占比較大，不利于體現地區間公共服務均等化的原則，致使區域政策在消弭市場缺陷方面的效果還不理想。因此，需要進一步完善財政轉移支付制度和相關的財稅政策，使之在促進區域協調發展方面發揮更好的作用。 在統籌經濟與社會協調發展方面，財政需要研究的主要問題，一是適應社會流動和社會分層趨勢，改變公共資源配置的嚴重不公平狀況，主要是改變公共衛生資源和公共教育資源過分向城市和高等教育傾斜的狀況。二是正確處理收入分配問題。初次分配進一步打破“體制內”的平均主義。克服體制不合理造成的灰色收入現象和調節不合理的收入差距。在再分配領域，由于我國相關稅收和社會保障等再分配調節手段還不健全，對收入差距擴大勢頭難以進行有效調節。需要堅持“保護合法收入、打擊非法收入、調節過高收入”的原則，此外還應再加上“救助貧困群體”，探討怎樣使再分配手段既可有效調節過高收入、又不挫傷投資積極性。三是建立適應我國現階段經濟發展水平、適應城市和農村的不同特點和需求社會保障體系。總體上應當堅持“廣覆蓋、低水平”的原則，但在具體制度設計上應保證資金供應的可持續性。 在統籌人與自然和諧發展方面，要研究運用財稅手段促進經濟增長方式轉變，提高資源使用效率，建立節約型社會。我國已明確提出，把保護環境、節約資源作為基本國策，完善可持續發展的法律法規，實施有利于低投入、高產出、少排污、可循壞的相應政策，遏制生態環境不斷惡化的趨勢，在全社會提倡綠色生產生活和投資消費方式。財政稅收政策需要適應上述要求進行必要調整，做出應有貢獻。例如，可以考慮加強稅收手段的扶優限劣作用，對能耗高、污染大的行業和產品課以重稅，運用零稅率甚或財政貼息的方式鼓勵發展低能耗、無污染的行業和產品。又如，可以考慮完善資源稅制度，運用稅收手段建立有利于資源節約與合理開發的約束機制和補償機制，引導資源型地區和城市適度合理開發資源，及早謀劃接續性產業的發展，并預先積累起必要的財力，以利于在資源枯竭時比較順利地實現經濟轉型。 在統籌國內發展和對外開放方面，應當在符合國際慣例的前提下，運用財稅政策支持國內產業和企業增強國際競爭力。貫徹國民待遇和公平競爭等原則，需要在進出口、引進外商投資等領域對現行稅收優惠政策進行調整，堅定不移地推進內外資企業所得稅合一等稅制改革，實現公平稅負。此外，我國正在積極開展國際雙邊和多邊區域經濟合作，在同東盟建立自由貿易區等方面，已取得不同程度的進展。這也對現行財政稅收體系提出新的要求。隨著經濟領域的區域性開放與合作程度不斷加深，旅游、貿易和投資領域的便利化、自由化將是其中的重要內容，有些優惠政策可能作為例外而不受世貿組織規則約束，這為現行財政稅收體系和相關稅收優惠政策留下一定調整余地。財政稅收政策的適當調整需要從兩方面考慮，既要有利于加強區域經濟合作，又要有利于增強國內產業競爭力。 2。增強應急性公共服務能力，健全財政應急手段 主要包括財政預備費、減免稅費、轉移支付等。其中，只有財政預備費已列入當年預算，一般占本級財政收入的1-5%，專門用于處理重大意外沖擊，因而具有穩定性(動用其他手段都需相應調整預算)。近年來財政收入增長很快，在GDP中的比重明顯回升，隨著財政實力不斷增強，政府運用財政預備費的余地隨之擴大。因此，近期應當盡快完善財政預備費的功能，穩定提取比例，擴大資金來源，防止隨意挪用，形成可滾動使用的機制。 為應對突發事件，還可以組合使用其他應急手段(如發行內債、政府征用社會資產或動用自身資產、向中央銀行或國際金融機構借款、動用外匯儲備等)。今后應當重視發揮短期國債的作用，發行短期國債是彌補當年赤字的常規手段，其應對突發事件相對靈活，比長期國債帶來的后遺癥要小。同時，發行短期國債有利于擴大債券市場規模，也有利于擴大中央銀行進行公開市場操作的回旋余地，促進財政政策和貨幣政策的相互協調。目前債券市場規模偏小，中央銀行進行公開市場回購操作的余地有限，也難以形成市場化的基礎利率，影響了財政政策和貨幣政策的靈活性和協調性。 按公共財政要求優化支出結構 經過20多年的市場化改革，我國計劃經濟時期形成的“建設財政”發生了重大變化，公共財政體制框架初步建立。1980-2003年，國家財政支出中經濟建設費的比重由58。22%的絕對優勢下降到30。06%，降低28個百分點以上，下降幅度很大。社會文教費比重由16。2%上升到26。24%，提高約10個百分點，與經濟建設費的差距明顯縮小。財政支出結構的這種變化，反映了財政的經濟建設職能相對減弱，社會公共管理職能逐步增強。 但是，目前國家財政的經濟建設職能仍然偏重，財政支出結構還保留著計劃經濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現在用于社會保障、調節地區差距和收入分配差距，以及發展公益事業的支出不足；越位主要表現在對企業的資金投入、各種補貼過多，以及行政性支出范圍過寬。一是國家財政支出中的經濟建設費占比仍然高于其余各類支出。按功能分類統計，國家財政支出包括經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出5類。2003年這5類支出中，經濟建設費比重達30。06%，仍然是最高的。二是經濟建設費的投向不夠合理。基本建設支出比重高，2003年占經濟建設費的46。27%，占預算總支出的13。91%；支援農業生產支出和農業事業費的比重低，2003年占經濟建設費的15。31%，占預算總支出的4。6%，明顯低于1990年7。19%的比重。還有約占30%的經濟建設費沒有明確列出，而這些不公開的經濟建設支出是否都應由財政負擔，其投向是否合理，仍是值得研究的問題。三是行政管理費增長過快，社會福利支出比重過低。1980~2003年，行政管理費由75。53億元增加到4691。26億元，增長62。1倍(未剔除價格變動因素)，是各類支出中上升最快的。撫恤和社會福利救濟費占財政支出的比重，僅由1990年的1。78%上升到2003年的2。02%(不是社會保障支出的全口徑，因為不在預算中)。這表明政府自身開支尤其是一般行政支出增長過快，而用于社會福利的支出不足。 按公共財政的要求進一步優化財政支出結構，應考慮如下幾個方面：一是保證公共服務領域的財政支出，主要是社會保障、基礎教育、基礎科研、公共衛生、國防和外交等方面的政府開支，相關的支出比重應當繼續提高。二是結合行政管理體制改革，控制行政管理費上升過快的勢頭，使之保持在較低水平。三是進一步減少基本建設、企業挖潛改造和流動資金等方面的財政支出，更多地通過股票、債券和貸款等市場化的融資方式，滿足投資主體的資金需求。四是認真清理不透明的經濟建設費，凡是可以由企業自主投資的一般經濟建設支出項目，都應當削減，重點壓縮隨意性大的支出項目。只保留必須由政府承擔的公共投資支出，例如全國性的、社會公益性的以及自然壟斷性的基礎設施投資等。 增強通過政府消費改善公共服務的能力 政府履行公共職能，應當由主要依靠政府投資支出轉向政府消費支出，這也是合理調整投資與消費關系的一項重要內容，或者說是一個重要“抓手”。 適度的政府投資和消費，是政府履行公共管理職能、維護社會經濟正常運轉的必要條件，也是擴大內需、調節景氣周期的重要手段。世界各國尤其是發達市場經濟國家，通常主要依靠政府消費支出履行政府的公共管理職能，而政府投資支出則是相當次要的。從政府消費率(政府最終消費支出占GDP的比重)看，20世紀90年代美國平均為16%，西歐和加拿大一般為20%左右，北歐福利國家通常更高，一些發展中國家的政府消費率也相當高，例如南非在19%左右，以色列接近30%，沙特阿拉伯平均為30%。從政府投資率(政府投資支出占GDP的比重)看，1996年，韓國為5。5%，美國為1。7%，德國為2。2%，意大利為1。3%，英國為0。8%。 目前我國的政府投資，主要集中在基礎設施、公用事業、部分重大基礎工業項目、區域開發、生態保護、國土整治、國防、航天和高新技術開發等領域。20世紀90年代以來，我國的政府投資率逐年上升，由1992年的2。3%上升到1998年的3。4%和2001年的3。8%(發行建設國債是一個重要原因)。政府投資率的高低取決于不同國家的歷史條件、經濟體制和經濟發展道路。在我國目前所處的經濟發展和體制轉軌階段，政府投資占GDP的比重高于發達國家，應當說是難以避免的。但從發展趨勢看，考慮到財政政策取向已經由積極轉為穩健、建設國債將逐步停止發行，今后政府投資率會相應有所回落。在政府投資率為既定的前提下，關鍵在于政府投資的方向是否合理，如果政府投資集中在公共產品和公共服務領域，這樣就有利于帶動而不是排斥非政府投資的增長，也表明政府合理地行使了經濟職能。 我國的政府消費，是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出，包括國防、社會保障、教科文衛，以及向住戶以免費或低價提供的物品和服務等方面的開支。我國20世紀90年代政府消費率平均僅為12%左右，不僅明顯低于發達國家，也低于與我國經濟發展水平類似的國家和地區。國外學者對118個國家1960—1985年數據的一項研究表明，這些國家的政府消費率平均為23%，其中亞洲為25%。在我國全面建設小康社會的經濟發展新階段，如果政府消費率持續偏低，將難以滿足社會對政府公共服務越來越大的需求。 今后，政府所承擔的一般經濟建設職能應當進一步向公共服務職能轉換。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，一方面，除保留必要的公共投資外，盡可能削減政府投資所擔負的一般經濟建設職能。另一方面，公共服務職能應當主要由政府最終消費來體現，由政府投資所實施的部分也要盡量減少。為滿足經濟和社會發展對公共服務不斷增長的需求，政府消費支出有必要隨GDP增長而相應增加，但政府最終消費占GDP的比重不宜過快上升，應當保持大體穩定，以免影響居民消費率的提高。 。
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是的
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從宏觀經濟角度探討理財能力的提高 黨的十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設的重要任務，包括不斷提高駕御社會主義市場經濟的能力，發展社會主義民主政治的能力，建設社會主義先進文化的能力，構建社會主義和諧社會的能力，應對國際局勢和處理國際事務的能力。為落實四中全會精神，財政系統實際工作者和理論工作者正在進行如何提高理財能力的研討，筆者試從宏觀經濟和中長期發展的角度談一些粗淺體會。 增強用間接手段調節全社會投資的能力 改革開放以來，全社會固定資產投資資金來源越來越寬，其中，國家預算內資金的絕對量雖然明顯增加。但在全部投資來源中所占比重大幅度下降，由1981年的28。1%下降為2003年的4。6%。而國內貸款、自籌資金和其他資金的規模增加更為迅猛，占全部投資來源的比重隨之顯著上升。1981—2003年，國內貸款比重由12。7%上升到20。5%，利用外資比重由3。8%上升到4。4%，自籌和其他資金比重由55。4%上升到70。5%。 在投資主體日益市場化、投資來源多渠道的格局下，國家預算內資金所占比重的下降是必然趨勢。1998年以來預算內資金包括了每年增發的建設國債，預算內資金在投資來源中的比重有所上升；隨著建設國債減少發行規模，這一比重仍會逐步回落。那么，政府對全社會投資的調節手段是否會被削弱?應該說不會。從經濟增長趨勢看，我國經濟已經進入新一輪較快增長期，全社會投資來源規模將不斷擴大，即使停發建設國債，國家可支配財力仍然會水漲船高。 更重要的是，政府實現對全會投資的調節，應當著眼于投融資領域的市場化趨勢，來考慮進一步轉換宏觀調節機制。目前，多主體、多渠道的市場化投融資活動日趨活躍，財政以外的投資來源越來越廣，比重越來越大，宏觀調節的微觀基礎發生很大變化，可以實施間接調節的對象范圍日益廣闊。這種趨勢還將進一步發展，不僅要求政府調節全社會投資的手段應當相應地多樣化，而且，信貸、利率、財政貼息和稅收等間接調節手段起作用的條件也在逐步改善。這些間接調節手段，比預算內投資的調節作用更靈活、更有效。尤其是財政貼息，對于引導銀行貸款方向進而調節投資的杠桿作用更為明顯。因為，在投資來源中約占70%的自籌和其他資金，實際上很大一部分也來自銀行貸款。 現實的投資格局表明，寄希望用財政投資來調節全社會投資，既不符合市場化改革的大趨勢，也越來越不可能得心應手。因此，政府對投資領域的調節不能再依賴財政性投資，或直接掌握過多的基本建設投資項目，而應當更多地借鑒市場經濟的辦法，主要依靠多樣化的間接手段。 增強財政的均等化公共服務能力 公共財政的主要功能是彌補市場缺陷，防范和化解公共危機，而不是直接參與市場配置資源的過程。按照完善公共財政體制的要求，政府應當保證公共產品和公共服務領域的財政支出，提供充分的、可靠的社會公共產品和服務，改進公共管理職能。根據“五個統籌”的要求，增強均等化公共服務能力可從常規性和應急性兩個方面考慮： 1。增強常規性公共服務能力 在統籌城鄉發展方面，應當按以工帶農、以城帶鄉的要求理順財稅體制和收支結構，為促進農民進城和轉向非農產業做好財力和相關的制度準備。許多城市的財政部門擔心，擴大農民進城機會、消除城鄉分割的種種體制壁壘，會增大城市的財政負擔而難以為繼。確實也有一些城市在放松戶籍限制時因不堪重負而被迫停頓。這種困局恰好說明，現有的財政體系還很；不適應新的形勢，應當跳出“增加負擔”的被動看法，積極地加快公共財政建設和調整支出結構，逐步形成穩定的制度保障，提高城市財政適應農民進城趨勢的能力。 在統籌區域發展方面，公共財政應當著重改善不同地區發展的基礎設施和公共服務條件，提高欠發達地區的自我發展能力和人民福利水平，縮小不同地區之間的社會發展差距。目前我國財政轉移支付制度很不完善，中央財政對欠發達地區的轉移支付力度還不夠，一般性轉移支付占比較小，專項轉移支付占比較大，不利于體現地區間公共服務均等化的原則，致使區域政策在消弭市場缺陷方面的效果還不理想。因此，需要進一步完善財政轉移支付制度和相關的財稅政策，使之在促進區域協調發展方面發揮更好的作用。 在統籌經濟與社會協調發展方面，財政需要研究的主要問題，一是適應社會流動和社會分層趨勢，改變公共資源配置的嚴重不公平狀況，主要是改變公共衛生資源和公共教育資源過分向城市和高等教育傾斜的狀況。二是正確處理收入分配問題。初次分配進一步打破“體制內”的平均主義。克服體制不合理造成的灰色收入現象和調節不合理的收入差距。在再分配領域，由于我國相關稅收和社會保障等再分配調節手段還不健全，對收入差距擴大勢頭難以進行有效調節。需要堅持“保護合法收入、打擊非法收入、調節過高收入”的原則，此外還應再加上“救助貧困群體”，探討怎樣使再分配手段既可有效調節過高收入、又不挫傷投資積極性。三是建立適應我國現階段經濟發展水平、適應城市和農村的不同特點和需求社會保障體系。總體上應當堅持“廣覆蓋、低水平”的原則，但在具體制度設計上應保證資金供應的可持續性。 在統籌人與自然和諧發展方面，要研究運用財稅手段促進經濟增長方式轉變，提高資源使用效率，建立節約型社會。我國已明確提出，把保護環境、節約資源作為基本國策，完善可持續發展的法律法規，實施有利于低投入、高產出、少排污、可循壞的相應政策，遏制生態環境不斷惡化的趨勢，在全社會提倡綠色生產生活和投資消費方式。財政稅收政策需要適應上述要求進行必要調整，做出應有貢獻。例如，可以考慮加強稅收手段的扶優限劣作用，對能耗高、污染大的行業和產品課以重稅，運用零稅率甚或財政貼息的方式鼓勵發展低能耗、無污染的行業和產品。又如，可以考慮完善資源稅制度，運用稅收手段建立有利于資源節約與合理開發的約束機制和補償機制，引導資源型地區和城市適度合理開發資源，及早謀劃接續性產業的發展，并預先積累起必要的財力，以利于在資源枯竭時比較順利地實現經濟轉型。 在統籌國內發展和對外開放方面，應當在符合國際慣例的前提下，運用財稅政策支持國內產業和企業增強國際競爭力。貫徹國民待遇和公平競爭等原則，需要在進出口、引進外商投資等領域對現行稅收優惠政策進行調整，堅定不移地推進內外資企業所得稅合一等稅制改革，實現公平稅負。此外，我國正在積極開展國際雙邊和多邊區域經濟合作，在同東盟建立自由貿易區等方面，已取得不同程度的進展。這也對現行財政稅收體系提出新的要求。隨著經濟領域的區域性開放與合作程度不斷加深，旅游、貿易和投資領域的便利化、自由化將是其中的重要內容，有些優惠政策可能作為例外而不受世貿組織規則約束，這為現行財政稅收體系和相關稅收優惠政策留下一定調整余地。財政稅收政策的適當調整需要從兩方面考慮，既要有利于加強區域經濟合作，又要有利于增強國內產業競爭力。 2。增強應急性公共服務能力，健全財政應急手段 主要包括財政預備費、減免稅費、轉移支付等。其中，只有財政預備費已列入當年預算，一般占本級財政收入的1-5%，專門用于處理重大意外沖擊，因而具有穩定性(動用其他手段都需相應調整預算)。近年來財政收入增長很快，在GDP中的比重明顯回升，隨著財政實力不斷增強，政府運用財政預備費的余地隨之擴大。因此，近期應當盡快完善財政預備費的功能，穩定提取比例，擴大資金來源，防止隨意挪用，形成可滾動使用的機制。 為應對突發事件，還可以組合使用其他應急手段(如發行內債、政府征用社會資產或動用自身資產、向中央銀行或國際金融機構借款、動用外匯儲備等)。今后應當重視發揮短期國債的作用，發行短期國債是彌補當年赤字的常規手段，其應對突發事件相對靈活，比長期國債帶來的后遺癥要小。同時，發行短期國債有利于擴大債券市場規模，也有利于擴大中央銀行進行公開市場操作的回旋余地，促進財政政策和貨幣政策的相互協調。目前債券市場規模偏小，中央銀行進行公開市場回購操作的余地有限，也難以形成市場化的基礎利率，影響了財政政策和貨幣政策的靈活性和協調性。 按公共財政要求優化支出結構 經過20多年的市場化改革，我國計劃經濟時期形成的“建設財政”發生了重大變化，公共財政體制框架初步建立。1980-2003年，國家財政支出中經濟建設費的比重由58。22%的絕對優勢下降到30。06%，降低28個百分點以上，下降幅度很大。社會文教費比重由16。2%上升到26。24%，提高約10個百分點，與經濟建設費的差距明顯縮小。財政支出結構的這種變化，反映了財政的經濟建設職能相對減弱，社會公共管理職能逐步增強。 但是，目前國家財政的經濟建設職能仍然偏重，財政支出結構還保留著計劃經濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現在用于社會保障、調節地區差距和收入分配差距，以及發展公益事業的支出不足；越位主要表現在對企業的資金投入、各種補貼過多，以及行政性支出范圍過寬。一是國家財政支出中的經濟建設費占比仍然高于其余各類支出。按功能分類統計，國家財政支出包括經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出5類。2003年這5類支出中，經濟建設費比重達30。06%，仍然是最高的。二是經濟建設費的投向不夠合理。基本建設支出比重高，2003年占經濟建設費的46。27%，占預算總支出的13。91%；支援農業生產支出和農業事業費的比重低，2003年占經濟建設費的15。31%，占預算總支出的4。6%，明顯低于1990年7。19%的比重。還有約占30%的經濟建設費沒有明確列出，而這些不公開的經濟建設支出是否都應由財政負擔，其投向是否合理，仍是值得研究的問題。三是行政管理費增長過快，社會福利支出比重過低。1980~2003年，行政管理費由75。53億元增加到4691。26億元，增長62。1倍(未剔除價格變動因素)，是各類支出中上升最快的。撫恤和社會福利救濟費占財政支出的比重，僅由1990年的1。78%上升到2003年的2。02%(不是社會保障支出的全口徑，因為不在預算中)。這表明政府自身開支尤其是一般行政支出增長過快，而用于社會福利的支出不足。 按公共財政的要求進一步優化財政支出結構，應考慮如下幾個方面：一是保證公共服務領域的財政支出，主要是社會保障、基礎教育、基礎科研、公共衛生、國防和外交等方面的政府開支，相關的支出比重應當繼續提高。二是結合行政管理體制改革，控制行政管理費上升過快的勢頭，使之保持在較低水平。三是進一步減少基本建設、企業挖潛改造和流動資金等方面的財政支出，更多地通過股票、債券和貸款等市場化的融資方式，滿足投資主體的資金需求。四是認真清理不透明的經濟建設費，凡是可以由企業自主投資的一般經濟建設支出項目，都應當削減，重點壓縮隨意性大的支出項目。只保留必須由政府承擔的公共投資支出，例如全國性的、社會公益性的以及自然壟斷性的基礎設施投資等。 增強通過政府消費改善公共服務的能力 政府履行公共職能，應當由主要依靠政府投資支出轉向政府消費支出，這也是合理調整投資與消費關系的一項重要內容，或者說是一個重要“抓手”。 適度的政府投資和消費，是政府履行公共管理職能、維護社會經濟正常運轉的必要條件，也是擴大內需、調節景氣周期的重要手段。世界各國尤其是發達市場經濟國家，通常主要依靠政府消費支出履行政府的公共管理職能，而政府投資支出則是相當次要的。從政府消費率(政府最終消費支出占GDP的比重)看，20世紀90年代美國平均為16%，西歐和加拿大一般為20%左右，北歐福利國家通常更高，一些發展中國家的政府消費率也相當高，例如南非在19%左右，以色列接近30%，沙特阿拉伯平均為30%。從政府投資率(政府投資支出占GDP的比重)看，1996年，韓國為5。5%，美國為1。7%，德國為2。2%，意大利為1。3%，英國為0。8%。 目前我國的政府投資，主要集中在基礎設施、公用事業、部分重大基礎工業項目、區域開發、生態保護、國土整治、國防、航天和高新技術開發等領域。20世紀90年代以來，我國的政府投資率逐年上升，由1992年的2。3%上升到1998年的3。4%和2001年的3。8%(發行建設國債是一個重要原因)。政府投資率的高低取決于不同國家的歷史條件、經濟體制和經濟發展道路。在我國目前所處的經濟發展和體制轉軌階段，政府投資占GDP的比重高于發達國家，應當說是難以避免的。但從發展趨勢看，考慮到財政政策取向已經由積極轉為穩健、建設國債將逐步停止發行，今后政府投資率會相應有所回落。在政府投資率為既定的前提下，關鍵在于政府投資的方向是否合理，如果政府投資集中在公共產品和公共服務領域，這樣就有利于帶動而不是排斥非政府投資的增長，也表明政府合理地行使了經濟職能。 我國的政府消費，是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出，包括國防、社會保障、教科文衛，以及向住戶以免費或低價提供的物品和服務等方面的開支。我國20世紀90年代政府消費率平均僅為12%左右，不僅明顯低于發達國家，也低于與我國經濟發展水平類似的國家和地區。國外學者對118個國家1960—1985年數據的一項研究表明，這些國家的政府消費率平均為23%，其中亞洲為25%。在我國全面建設小康社會的經濟發展新階段，如果政府消費率持續偏低，將難以滿足社會對政府公共服務越來越大的需求。 今后，政府所承擔的一般經濟建設職能應當進一步向公共服務職能轉換。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，一方面，除保留必要的公共投資外，盡可能削減政府投資所擔負的一般經濟建設職能。另一方面，公共服務職能應當主要由政府最終消費來體現，由政府投資所實施的部分也要盡量減少。為滿足經濟和社會發展對公共服務不斷增長的需求，政府消費支出有必要隨GDP增長而相應增加，但政府最終消費占GDP的比重不宜過快上升，應當保持大體穩定，以免影響居民消費率的提高。 。
熱心網友
從宏觀經濟角度探討理財能力的提高 黨的十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設的重要任務，包括不斷提高駕御社會主義市場經濟的能力，發展社會主義民主政治的能力，建設社會主義先進文化的能力，構建社會主義和諧社會的能力，應對國際局勢和處理國際事務的能力。為落實四中全會精神，財政系統實際工作者和理論工作者正在進行如何提高理財能力的研討，筆者試從宏觀經濟和中長期發展的角度談一些粗淺體會。 增強用間接手段調節全社會投資的能力 改革開放以來，全社會固定資產投資資金來源越來越寬，其中，國家預算內資金的絕對量雖然明顯增加。但在全部投資來源中所占比重大幅度下降，由1981年的28。1%下降為2003年的4。6%。而國內貸款、自籌資金和其他資金的規模增加更為迅猛，占全部投資來源的比重隨之顯著上升。1981—2003年，國內貸款比重由12。7%上升到20。5%，利用外資比重由3。8%上升到4。4%，自籌和其他資金比重由55。4%上升到70。5%。 在投資主體日益市場化、投資來源多渠道的格局下，國家預算內資金所占比重的下降是必然趨勢。1998年以來預算內資金包括了每年增發的建設國債，預算內資金在投資來源中的比重有所上升；隨著建設國債減少發行規模，這一比重仍會逐步回落。那么，政府對全社會投資的調節手段是否會被削弱?應該說不會。從經濟增長趨勢看，我國經濟已經進入新一輪較快增長期，全社會投資來源規模將不斷擴大，即使停發建設國債，國家可支配財力仍然會水漲船高。 更重要的是，政府實現對全會投資的調節，應當著眼于投融資領域的市場化趨勢，來考慮進一步轉換宏觀調節機制。目前，多主體、多渠道的市場化投融資活動日趨活躍，財政以外的投資來源越來越廣，比重越來越大，宏觀調節的微觀基礎發生很大變化，可以實施間接調節的對象范圍日益廣闊。這種趨勢還將進一步發展，不僅要求政府調節全社會投資的手段應當相應地多樣化，而且，信貸、利率、財政貼息和稅收等間接調節手段起作用的條件也在逐步改善。這些間接調節手段，比預算內投資的調節作用更靈活、更有效。尤其是財政貼息，對于引導銀行貸款方向進而調節投資的杠桿作用更為明顯。因為，在投資來源中約占70%的自籌和其他資金，實際上很大一部分也來自銀行貸款。 現實的投資格局表明，寄希望用財政投資來調節全社會投資，既不符合市場化改革的大趨勢，也越來越不可能得心應手。因此，政府對投資領域的調節不能再依賴財政性投資，或直接掌握過多的基本建設投資項目，而應當更多地借鑒市場經濟的辦法，主要依靠多樣化的間接手段。 增強財政的均等化公共服務能力 公共財政的主要功能是彌補市場缺陷，防范和化解公共危機，而不是直接參與市場配置資源的過程。按照完善公共財政體制的要求，政府應當保證公共產品和公共服務領域的財政支出，提供充分的、可靠的社會公共產品和服務，改進公共管理職能。根據“五個統籌”的要求，增強均等化公共服務能力可從常規性和應急性兩個方面考慮： 1。增強常規性公共服務能力 在統籌城鄉發展方面，應當按以工帶農、以城帶鄉的要求理順財稅體制和收支結構，為促進農民進城和轉向非農產業做好財力和相關的制度準備。許多城市的財政部門擔心，擴大農民進城機會、消除城鄉分割的種種體制壁壘，會增大城市的財政負擔而難以為繼。確實也有一些城市在放松戶籍限制時因不堪重負而被迫停頓。這種困局恰好說明，現有的財政體系還很；不適應新的形勢，應當跳出“增加負擔”的被動看法，積極地加快公共財政建設和調整支出結構，逐步形成穩定的制度保障，提高城市財政適應農民進城趨勢的能力。 在統籌區域發展方面，公共財政應當著重改善不同地區發展的基礎設施和公共服務條件，提高欠發達地區的自我發展能力和人民福利水平，縮小不同地區之間的社會發展差距。目前我國財政轉移支付制度很不完善，中央財政對欠發達地區的轉移支付力度還不夠，一般性轉移支付占比較小，專項轉移支付占比較大，不利于體現地區間公共服務均等化的原則，致使區域政策在消弭市場缺陷方面的效果還不理想。因此，需要進一步完善財政轉移支付制度和相關的財稅政策，使之在促進區域協調發展方面發揮更好的作用。 在統籌經濟與社會協調發展方面，財政需要研究的主要問題，一是適應社會流動和社會分層趨勢，改變公共資源配置的嚴重不公平狀況，主要是改變公共衛生資源和公共教育資源過分向城市和高等教育傾斜的狀況。二是正確處理收入分配問題。初次分配進一步打破“體制內”的平均主義。克服體制不合理造成的灰色收入現象和調節不合理的收入差距。在再分配領域，由于我國相關稅收和社會保障等再分配調節手段還不健全，對收入差距擴大勢頭難以進行有效調節。需要堅持“保護合法收入、打擊非法收入、調節過高收入”的原則，此外還應再加上“救助貧困群體”，探討怎樣使再分配手段既可有效調節過高收入、又不挫傷投資積極性。三是建立適應我國現階段經濟發展水平、適應城市和農村的不同特點和需求社會保障體系。總體上應當堅持“廣覆蓋、低水平”的原則，但在具體制度設計上應保證資金供應的可持續性。 在統籌人與自然和諧發展方面，要研究運用財稅手段促進經濟增長方式轉變，提高資源使用效率，建立節約型社會。我國已明確提出，把保護環境、節約資源作為基本國策，完善可持續發展的法律法規，實施有利于低投入、高產出、少排污、可循壞的相應政策，遏制生態環境不斷惡化的趨勢，在全社會提倡綠色生產生活和投資消費方式。財政稅收政策需要適應上述要求進行必要調整，做出應有貢獻。例如，可以考慮加強稅收手段的扶優限劣作用，對能耗高、污染大的行業和產品課以重稅，運用零稅率甚或財政貼息的方式鼓勵發展低能耗、無污染的行業和產品。又如，可以考慮完善資源稅制度，運用稅收手段建立有利于資源節約與合理開發的約束機制和補償機制，引導資源型地區和城市適度合理開發資源，及早謀劃接續性產業的發展，并預先積累起必要的財力，以利于在資源枯竭時比較順利地實現經濟轉型。 在統籌國內發展和對外開放方面，應當在符合國際慣例的前提下，運用財稅政策支持國內產業和企業增強國際競爭力。貫徹國民待遇和公平競爭等原則，需要在進出口、引進外商投資等領域對現行稅收優惠政策進行調整，堅定不移地推進內外資企業所得稅合一等稅制改革，實現公平稅負。此外，我國正在積極開展國際雙邊和多邊區域經濟合作，在同東盟建立自由貿易區等方面，已取得不同程度的進展。這也對現行財政稅收體系提出新的要求。隨著經濟領域的區域性開放與合作程度不斷加深，旅游、貿易和投資領域的便利化、自由化將是其中的重要內容，有些優惠政策可能作為例外而不受世貿組織規則約束，這為現行財政稅收體系和相關稅收優惠政策留下一定調整余地。財政稅收政策的適當調整需要從兩方面考慮，既要有利于加強區域經濟合作，又要有利于增強國內產業競爭力。 2。增強應急性公共服務能力，健全財政應急手段 主要包括財政預備費、減免稅費、轉移支付等。其中，只有財政預備費已列入當年預算，一般占本級財政收入的1-5%，專門用于處理重大意外沖擊，因而具有穩定性(動用其他手段都需相應調整預算)。近年來財政收入增長很快，在GDP中的比重明顯回升，隨著財政實力不斷增強，政府運用財政預備費的余地隨之擴大。因此，近期應當盡快完善財政預備費的功能，穩定提取比例，擴大資金來源，防止隨意挪用，形成可滾動使用的機制。 為應對突發事件，還可以組合使用其他應急手段(如發行內債、政府征用社會資產或動用自身資產、向中央銀行或國際金融機構借款、動用外匯儲備等)。今后應當重視發揮短期國債的作用，發行短期國債是彌補當年赤字的常規手段，其應對突發事件相對靈活，比長期國債帶來的后遺癥要小。同時，發行短期國債有利于擴大債券市場規模，也有利于擴大中央銀行進行公開市場操作的回旋余地，促進財政政策和貨幣政策的相互協調。目前債券市場規模偏小，中央銀行進行公開市場回購操作的余地有限，也難以形成市場化的基礎利率，影響了財政政策和貨幣政策的靈活性和協調性。 按公共財政要求優化支出結構 經過20多年的市場化改革，我國計劃經濟時期形成的“建設財政”發生了重大變化，公共財政體制框架初步建立。1980-2003年，國家財政支出中經濟建設費的比重由58。22%的絕對優勢下降到30。06%，降低28個百分點以上，下降幅度很大。社會文教費比重由16。2%上升到26。24%，提高約10個百分點，與經濟建設費的差距明顯縮小。財政支出結構的這種變化，反映了財政的經濟建設職能相對減弱，社會公共管理職能逐步增強。 但是，目前國家財政的經濟建設職能仍然偏重，財政支出結構還保留著計劃經濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現在用于社會保障、調節地區差距和收入分配差距，以及發展公益事業的支出不足；越位主要表現在對企業的資金投入、各種補貼過多，以及行政性支出范圍過寬。一是國家財政支出中的經濟建設費占比仍然高于其余各類支出。按功能分類統計，國家財政支出包括經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出5類。2003年這5類支出中，經濟建設費比重達30。06%，仍然是最高的。二是經濟建設費的投向不夠合理。基本建設支出比重高，2003年占經濟建設費的46。27%，占預算總支出的13。91%；支援農業生產支出和農業事業費的比重低，2003年占經濟建設費的15。31%，占預算總支出的4。6%，明顯低于1990年7。19%的比重。還有約占30%的經濟建設費沒有明確列出，而這些不公開的經濟建設支出是否都應由財政負擔，其投向是否合理，仍是值得研究的問題。三是行政管理費增長過快，社會福利支出比重過低。1980~2003年，行政管理費由75。53億元增加到4691。26億元，增長62。1倍(未剔除價格變動因素)，是各類支出中上升最快的。撫恤和社會福利救濟費占財政支出的比重，僅由1990年的1。78%上升到2003年的2。02%(不是社會保障支出的全口徑，因為不在預算中)。這表明政府自身開支尤其是一般行政支出增長過快，而用于社會福利的支出不足。 按公共財政的要求進一步優化財政支出結構，應考慮如下幾個方面：一是保證公共服務領域的財政支出，主要是社會保障、基礎教育、基礎科研、公共衛生、國防和外交等方面的政府開支，相關的支出比重應當繼續提高。二是結合行政管理體制改革，控制行政管理費上升過快的勢頭，使之保持在較低水平。三是進一步減少基本建設、企業挖潛改造和流動資金等方面的財政支出，更多地通過股票、債券和貸款等市場化的融資方式，滿足投資主體的資金需求。四是認真清理不透明的經濟建設費，凡是可以由企業自主投資的一般經濟建設支出項目，都應當削減，重點壓縮隨意性大的支出項目。只保留必須由政府承擔的公共投資支出，例如全國性的、社會公益性的以及自然壟斷性的基礎設施投資等。 增強通過政府消費改善公共服務的能力 政府履行公共職能，應當由主要依靠政府投資支出轉向政府消費支出，這也是合理調整投資與消費關系的一項重要內容，或者說是一個重要“抓手”。 適度的政府投資和消費，是政府履行公共管理職能、維護社會經濟正常運轉的必要條件，也是擴大內需、調節景氣周期的重要手段。世界各國尤其是發達市場經濟國家，通常主要依靠政府消費支出履行政府的公共管理職能，而政府投資支出則是相當次要的。從政府消費率(政府最終消費支出占GDP的比重)看，20世紀90年代美國平均為16%，西歐和加拿大一般為20%左右，北歐福利國家通常更高，一些發展中國家的政府消費率也相當高，例如南非在19%左右，以色列接近30%，沙特阿拉伯平均為30%。從政府投資率(政府投資支出占GDP的比重)看，1996年，韓國為5。5%，美國為1。7%，德國為2。2%，意大利為1。3%，英國為0。8%。 目前我國的政府投資，主要集中在基礎設施、公用事業、部分重大基礎工業項目、區域開發、生態保護、國土整治、國防、航天和高新技術開發等領域。20世紀90年代以來，我國的政府投資率逐年上升，由1992年的2。3%上升到1998年的3。4%和2001年的3。8%(發行建設國債是一個重要原因)。政府投資率的高低取決于不同國家的歷史條件、經濟體制和經濟發展道路。在我國目前所處的經濟發展和體制轉軌階段，政府投資占GDP的比重高于發達國家，應當說是難以避免的。但從發展趨勢看，考慮到財政政策取向已經由積極轉為穩健、建設國債將逐步停止發行，今后政府投資率會相應有所回落。在政府投資率為既定的前提下，關鍵在于政府投資的方向是否合理，如果政府投資集中在公共產品和公共服務領域，這樣就有利于帶動而不是排斥非政府投資的增長，也表明政府合理地行使了經濟職能。 我國的政府消費，是指政府部門為全社會提供公共服務的消費支出，包括國防、社會保障、教科文衛，以及向住戶以免費或低價提供的物品和服務等方面的開支。我國20世紀90年代政府消費率平均僅為12%左右，不僅明顯低于發達國家，也低于與我國經濟發展水平類似的國家和地區。國外學者對118個國家1960—1985年數據的一項研究表明，這些國家的政府消費率平均為23%，其中亞洲為25%。在我國全面建設小康社會的經濟發展新階段，如果政府消費率持續偏低，將難以滿足社會對政府公共服務越來越大的需求。 今后，政府所承擔的一般經濟建設職能應當進一步向公共服務職能轉換。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，一方面，除保留必要的公共投資外，盡可能削減政府投資所擔負的一般經濟建設職能。另一方面，公共服務職能應當主要由政府最終消費來體現，由政府投資所實施的部分也要盡量減少。為滿足經濟和社會發展對公共服務不斷增長的需求，政府消費支出有必要隨GDP增長而相應增加，但政府最終消費占GDP的比重不宜過快上升，應當保持大體穩定，以免影響居民消費率的提高。 。